编者按：备受诟病的养老金双轨制即将成为历史——2014年12月23日，国务院副总理马凯在代表国务院向全国人大常委会做报告时表示，并轨方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。今后党政机关、事业单位将建立与企业相同的基本养老保险制度。
其实，双轨制的形成在我国有着特定的历史背景，其负面效应显现后，国家也一再主张要对其进行改革。只是改革受到阻力，所以进展缓慢。如今，终于有了实质性的进展，可谓意义重大。
不过，改革并非一蹴而就。并轨制要真正落到实地，尚需更具体的实施意见和配套措施；此外，养老基金的投资管理问题也将更加凸显。
本期，《法治周末》与您一起回顾双轨制的前世今生、探讨并轨的改革前景以及养老基金的投资管理问题。我们期待并轨制能顺利落地，期待每一个人都有一个有保障的更好的晚年。
养老保险制度改革(一)
养老金并轨真地来了
法治周末记者 赵晨熙
一份元旦前通过的改革方案，成就了2015新年伊始最热的话题。
这就是千呼万唤始出来的机关事业单位养老保险改革方案。
2014年12月23日，国务院副总理马凯代表国务院向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，表示，养老金双轨制改革方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。
报告中提到，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。改革的基本思路，是“一个统一”“五个同步”。
一个统一，即“党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解‘双轨制’矛盾”。
五个同步，即“机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施”。
“并轨是一次重要突破。”中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔向法治周末记者解释称，在此之前，职工基本养老保险是企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳；机关事业单位的退休制度，则由财政统一支付养老金。
这种“双轨运行”制度自实施以来一直成为引发社会矛盾和不公平心理的导火索。不过，胡继晔也表示，目前确定的仅是思路框架，具体改革方案尚未公布，正式改革前仍需进行科学细致的调研，未来也要有详细的实施意见和配套措施出台，以保障养老金并轨制切实有效的实施。
“并轨”意义重大
“并轨制发展是大势所趋。”胡继晔介绍，养老金“双轨制”始于20世纪90年代，虽然曾一度在推进国企改革等进程中发挥了作用，但如今已到了必须改革之时。
这种改革的必要性，普通企业员工表示理解和认可，不过，在机关事业单位一些职员中恐怕还未形成高度的一致共识。
法治周末记者随机采访了10位企业上班族，他们均表示对双轨制推行的极力支持，称这是实现社会公平的一个必要举措。
然而，一些机关事业单位的职员表示，一时间尚难以接受要改革这个事实。
北京市产品质量检验监督所一家下属事业单位员工邓悦对法治周末记者坦诚，她对养老金并轨改革还有些不适应，她原本看重事业单位，就是因为退休后可以享受由国家财政统一支付养老金。
邓悦说：“与许多普通企业员工相比，我们的工资基数本就不高，仅有的优势就是工作稳定和不用交养老保险，如果实行并轨制，我们到手的工资又要降了。”
在国家税务部门工作的北京公务员张文瀚也对法治周末记者透露，实行并轨制之后，机关原有的养老“优势”荡然无存，一些原本打算考取公务员的人也开始慎重考虑。
对于养老金并轨遭遇不同群体“冰火两重天”的对待，北京大学社会学系教授夏学銮并不意外。
夏学銮曾做过调研，民众对机关公职人员及公务员存在不满，很大原因就在于养老金双轨制，“一方面是这些公职人员在职时不用缴纳养老保险；此外代表劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间比率的养老金替代率，机关公职人员也较普通企业职工相对高一些”。
“双轨制造成了社会上对公职人员不满的呼声，也不利于社会的和谐稳定。”夏学銮强调，实现养老金并轨制不仅响应了公众对双轨制不公平的关切，更是实现社会公平的必要举措。
胡继晔对此表示认同，他向法治周末记者强调，并轨制提上日程意味着2013年十八届三中全会提出的“建立更加公平可持续的社会保障制度”的总方针进入到了落实“公平”的新阶段。
胡继晔说，养老金双轨制已到了必须改革之时。而且从法律角度看，不论是公务员法、社会保险法还是事业单位人事管理条例中对“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”等规定，都表明机关事业单位保险制度和社会保险制度保障的人群虽然不同，但保障内容实质上是一样的，并轨制改革是具备法律基础的。
“其实，即使与国外发达国家相比，中国在社保改革上的进步也很明显。”胡继晔举例称，美国1935年就通过了社会保障法案，但到1983年才将公务人员纳入；而我国的社保改革此次就将公务员纳入，消除了2014年事业单位人事管理条例颁布后很多人认为公务员将不进入社保体系的疑虑，是此次改革的亮点，在我国养老保险制度改革中具有里程碑意义。
除了并轨制发展意义重大外，夏学銮预测，并轨方案的出台可能会助推人才流动和社会活力的新一轮激发。
他解释称，一方面事业单位编制的优势减少，吸引力会相应降低；此外并轨制的发展也会打消以前一些在体制内工作，想转行却因害怕离开机关事业单位而老无所依的员工们的顾虑，使得一些人逐渐选择从机关事业单位流向企业。
具体改革措施仍需讨论
目前养老金并轨仅确定了思路框架，具体改革方案尚未公布。夏学銮认为，改革应稳妥推进，因为这会涉及到相当一批人群的切身利益，尤其是受到并轨制直接影响较大的机关事业单位人员。
胡继晔也指出，机关事业单位职工包括公务员、医生、教师、科研人员等群体，可以说是社会发展的中坚力量，应该让他们正确理解并轨制发展的意义，消除负面情绪，并积极配合并轨制的发展。
对于机关事业单位人员担心的因缴纳养老保险而工资降低的问题，胡继晔表示养老保险制度改革中提到的“五个同步”其中就包括养老保险制度改革与完善工资制度同步推进。
“此举将与员工工资改革相挂钩，也是实现改革成功的重要保证。”胡继晔认为，并轨制改革将实行单位和个人缴费，因此我国机关事业单位职工改革的重点应当放在弥补改革后工资待遇降低的部分。
“为确保改革后机关事业单位职工个人收入不会出现大幅下降，对工资的调整应考虑能覆盖个人缴费部分，以减轻改革阻力。”
此外，胡继晔强调，职业年金制度的建立也是并轨制改革中的重要一环，在改革的“五个同步”中，职业年金与基本养老保险制度同步建立也是其中之一。
胡继晔介绍，职业年金是指机关事业单位人员的补充养老保险，目前我国还未完全建立起这种制度。
他认为，职业年金的建立发展模式应由事业单位和职工共同缴费，国家提供税收优惠，各级财政给予相应的补助，在管理上实行个人账户管理，同时在基金的运作上实行市场化运作。
除了要考虑到并轨制对机关事业单位人员可能带来的负面影响外，夏学銮强调养老金并轨最重要的还是解决养老公平问题，“就高不就低”应是改革原则。
“与其降低机关事业单位人员的养老金待遇，不如提高普通企业单位养老金待遇。全面提高全民养老金水平的关键，则在于企业年金制度与职业年金制度的同步发展。”夏学銮表示。
“企业年金作为企业职工的补充养老保险制度，因是自愿参保，目前全国参保率还不足10%。”夏学銮坦言，如果只发展职业年金而不发展企业年金，机关事业单位职工和企业职工的养老金水平仍会有不小差距。
对此他建议，养老金改革应将企业年金与职业年金一样作为“硬性标配”制度，通过国家给予一定税收优惠政策形成以养老保险为基础，结合职业年金、企业年金机制共同组成多支柱养老保障系统。
不过夏学銮也强调，“并轨”更多是指制度设计的统一，而不是说所有人的养老金完全一样。
他表示，新的养老保障制度的基本模式是逐步实现一套制度，将所有人员纳入这套体制内，而在制度框架内因不同工种、不同工作年限等分别对应不同等级，“基础养老金应是一样的，而企业职业年金有所差别，这样就能达到公平和工作贡献的对应”。
“养老金并轨涉及多方内容，正式改革前仍有很多问题需进行细致的讨论研究。”胡继晔举例称，改革适用“新人新办法、老人老办法”的原则，而对于那些在改革前就在机关事业单位工作，还未退休的“中人”来说则比较麻烦。
胡继晔表示，如果沿用企业养老改革时的视同缴费政策，对财政资金的压力会小很多，但今后恐将面临养老金个人账户亏空的问题；而由财政一次性将个人账户做实，又将产生巨大的财政压力，因此改革方案仍需细致的讨论。
此外，目前职工基本养老保险基金保值增值机制不健全，结余基金大多存银行、买国债，投资渠道单一，收益率较低也是影响未来养老金改革持续性的重要问题。
胡继晔提出，养老金要想实现保值增值，可以在确保基金安全的前提下扩大投资渠道，增加委托运营资金，实施多元化投资策略。
“养老金并轨制改革涉及民众的切身利益，更需要改革方案正式出台前的细致研究和全面考量。”夏学銮说。
养老保险制度改革(二)
养老金双轨制之变
“养老金并轨制改革涉及民众的切身利益，更需要改革方案正式出台前的细致研究和全面考量”
法治周末记者 高原
继2008年之后，养老金双轨制改革的“靴子”在7年后终于要落地了。
2014年12月23日，有消息称，机关事业单位养老保险改革方案已经拟定，并在决策层面获得通过。这意味着，已经试点多年的养老金并轨改革将有全面实质性的进展。
同时，国务院副总理马凯也在当日的全国人大常委会会议上表示，此次改革将从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。
那么，养老金“双轨制”是如何形成的？伴随着社会制度的发展变化，养老金的双轨制又经历哪些变迁，产生了什么样的影响？
双轨制形成
人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受媒体采访时介绍，我国城镇职工的养老保险制度改革是逐步推开的，伴随着我国从计划经济走向社会主义市场经济的进程。
计划经济时期，我国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。
上世纪80年代中期开始的国有企业改革冲击了传统的劳动保险制度。
为平衡不同企业的退休费用负担，广东等地开始试行退休费用社会统筹。
随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进，1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。
统账结合的养老保险制度在企业大规模覆盖是从上世纪90年代中后期开始的。
当时，我国国有企业普遍出现经营困难，许多企业发不出退休金。有的企业用卖不掉的产品抵退休金，有的干脆不给办退休。
在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩面，并提出了“确保养老金按时足额发放”的任务目标，解决职工“领不到养老金”这个最突出的矛盾。
企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。
在这个阶段，机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。
改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。
问题凸显
我国现行的退休金双轨制，有两套并行的养老金体系，一套是政府部门、事业单位的退休制度，由财政统一支付养老金；另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳。
对这样的双轨制，媒体归纳出三个不同：
一是统筹的办法不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；
二是支付的渠道不同，企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；
三是享受的标准不同，机关事业单位的养老金标准远高于企业退休人员，差距大概是3倍至5倍。
上世纪90年代国有企业制度改革过程中，城镇职工养老保险率先纳入社保体系，而机关事业单位人员的养老金仍由国家财政和单位按退休前工资70%至90%的高比例支付。
中国劳动统计年鉴的数据显示，1993年以前，机关事业单位和企业的人均离退休费基本在同一个水平线，年均不到5000元。此后两者的差距越来越大。2007年之后，差距有所持平，但一直维持在1.5∶1的水平。
这种差距的存在，导致矛盾日益突出。
国务院副总理马凯在代表国务院向全国人大常委会作报告时表示，虽然我国社会保障体系基本形成，但公平性不足。其中，由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度，与企业职工养老保险制度双轨运行，待遇差距矛盾突出，社会反响强烈。
国家行政学院竹立家教授在接受法治周末记者采访时也表示：“养老金双轨制使机关事业单位和企业退休人员之间形成一道鸿沟，这道鸿沟引发的不公平感，随着养老金缺口的加剧而更为明显；因此，机关事业单位养老金并轨是大势所趋。”
改革一度受阻
其实，早在1996年，时任全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧就率先提出要统筹企业和机关事业单位的养老金制度。
1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。
此后，“十五”计划纲要明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。
在近几年的全国两会上，关于取消养老金双轨制的提案每年都是公众关注的焦点。
改革的曙光出现在2008年。当年，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省(市)进行试点。
当时确定的改革方式包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。
但5年过去之后，除广东省进行了部分改革之外，其他省市的试点基本没有实质动作。
在业内专家看来，试点改革遇到前所未有的阻力而至今进展缓慢。
对于进展缓慢的原因，上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣在接受法治周末采访时曾表示，试点改革的阻力太大：职业年金个人不愿意出，出了就是待遇减少；单位不愿意出，没有拨款，没有动力出钱。
“此外，整体责任不明，2008年国发10号文的法律效力也不太清楚，就没有人愿意先拿自己开刀。”郑春荣说。
中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文曾撰文指出，遇到的阻力问题之一在于公平问题。与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这使事业单位感到不公平，积极性不高。“试点改革进行不下去就是因为没有把机关加进来。”
此外，在郑秉文看来，试点改革未能成功的另外一个原因在于事业单位预期改革后养老金水平下降带来的阻力。
2013年8月，胡晓义在接受媒体采访时表示，制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。
“所谓‘并轨’并不是简单地把机关事业单位退休制度‘并入’企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消‘双轨制’。”胡晓义同时透露，人社部正在抓紧研究养老保险顶层设计方案。
一年之后，2014年收官之时，传来了养老金双轨制终于要并轨的好消息。
虽然具体方案尚未公布，不过，可以预期的是，备受诟病的养老金双轨制即将成为历史。
养老保险制度改革(三)
养老基金投资管理是个难题
法治周末记者 陈霄
在2014年的最后一周，国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过了养老金双轨制改革方案。几乎与此同时，中国社会科学院世界社保研究中心发布了《中国养老金发展报告2014》，报告的主题为“向名义账户转型”。
中国社科院世界社保研究中心主任、美国研究所所长郑秉文在接受法治周末记者采访时透露，人力资源和社会保障部等部门在2013年就联合启动了养老保险顶层设计的平行研究，包括世界社保研究中心在内的4支国内研究团队应邀参加并提交了研究成果，“几乎都主张尽快改革投资体制，并实施‘名义账户’，这两点共识后来在十八届三中全会决定中都得以明确”。
收益不明显 风险点多
郑秉文曾做过一个估算，分别以通胀率(CPI)、全国社会保障基金投资收益、企业年金基金投资收益率、社会平均工资增长率四项为参照，基本养老保险基金在过去20年来遭遇了天量的福利损失，分别为近千亿元、5500亿元、3277亿元和1.3万亿元。
“由于投资体制始终缺位，规模庞大的社会保险基金只能‘躺’在银行里睡大觉，跑不赢通货膨胀，多年来处于贬值风险之中。”郑秉文表示。
据全国社会保障基金理事会副理事长王忠民介绍，目前，超过3万亿元的基本养老保险基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明显。
王忠民认为，基本养老保险基金的保值增值，是关系制度财务可持续及养老保险制度平衡渡过退休洪峰的关键因素，关乎亿万民众的“老有所养”，因此对基本养老保险基金进行科学合理的投资运营是必要的。
这已是业界学界的共识。“这么巨大的财富，应该想办法保值增值。而且，我们的养老保险制度是强制执行的，就更应设法让它有更好的投资回报，因此必须改革投资体制，不改福利损失太大。”郑秉文表示。
除此之外，许多学者也建议借此次养老金改革顶层设计之机，进一步改革养老金统筹层次低下的问题。
受访学者认为，统筹层次低下是目前养老保险制度的一个重要缺陷，是目前基本养老保险基金存在诸多问题的最重要根源。
中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长齐传钧指出，目前除了京沪少数省份外，绝大多数地方的城镇职工基本养老保险基金仍然分散在市县一级，全国统筹单位多达2000余个，呈现出严重的碎片化状态。因此，中国城镇职工基本养老保险基金风险点较多，出现违纪违规和业务管理不规范等问题在所难免。
据2012年审计署公布的社保资金审计报告，存在的违纪违规问题包括扩大范围支出或违规运营企业职工基本养老保险基金、审核不严甚至骗取养老金、基本养老保险基金未纳入财政专户管理，等等。
按照审计署公布的消息，2015年将全面审计基本养老保险基金，将摸清基金筹集、管理、使用和保值增值等情况。
改革的方向和努力
王忠民介绍，从1997年建立全国统一的“统账结合”基本养老保险制度以来，养老保险基金投资运营的政策发展经历了三个阶段，在2006年之前，严格禁止地方政府进行除购买国债和银行存款之外的投资；2007年开始，允许做实个人账户的中央财政补助资金委托全国社保基金理事会投资运营；2010年，社会保险法公布实施后，国家重要文件中不断出现扩大基本养老保险基金投资渠道以实现增值保值的规定。
“从这些发展脉络不难看出，中央政府在不断尝试放松基本养老保险基金投资运营的限制。”王忠民表示。
齐传钧对法治周末记者总结说，政府20多年来虽数次颁布各类法规文件，对城镇职工基本养老保险基金的管理体制作出明确规定，但基金的投资范围和投资品种几乎没有明显变化，基本上都是银行存款或购买国债。
最引人注目的突破2012年出现在广东。经国务院批准，广东省政府委托全国社保基金理事会投资运营1000亿元广东省城镇职工基本养老保险。这笔投资当年的年化收益率就达到了6.72%。
实际上，早在2006年，部分省市已开始将做实个人账户的中央财政补助部分委托给全国社保基金理事会运营。
2014年年末，有媒体预测，由全国社保基金理事会投资运营的全国社会保障基金2014年所持十大股票平均涨幅超过30%，当年成为近5年来的最大丰收年。
“(广东的做法)预示着中国基本养老保险基金的投资政策和管理体制在未来几年将有所突破。”齐传钧说。
不过，虽然上下均对投资运营基本养老保险基金达成共识，但投资方案的选择目前仍然存有争议。
中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员高庆波介绍说，目前主要讨论的有四种方案，包括：由唯一的国家法人机构作为全国账户基金投资运营主体；统一由多家机构受托管理；多主体单一机构管理；多主体多基金投资机构管理。
“在上述四种方案中，建立唯一的委托主体方案更为人社部、财政部及全国社保基金理事会所青睐，地方政府则倾向于多主体方案，少数拥有大多数养老基金结余的省份更是极力抵制统一主体的方案。”高庆波说，这也是当前中国基本养老保险制度投资政策制定久拖不决的主要原因。
期待法律先行
广东的做法虽广受赞誉，王忠民认为，既是创新又是无奈。按照现行规定，没有国务院许可，不得对社会保险基金进行除购买国债和银行存款之外的投资运营。因此，“如何突破法律限制和保值增值的双重压力，这是亟待解决的现实问题”。
中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉指出，目前，国家关于地方基本养老保险基金的委托投资运营政策尚不明确，还未出台相应的法律法规，一些地方的做法也大都是以国务院和地方政府的特批形式出现，不具有推广性。
“考虑到基本养老保险基金规模的快速扩大和地方社保基金实现保值增值的巨大压力，尽快出台基本养老保险基金委托投资管理的政策法规已势在必行。”房连泉表示。
高庆波也指出了同样的问题：基本养老金制度运行数年，但直到今天，并没有形成一部养老保险基金投资、监管的专门法律。“立法层次偏低、操作性不强是当前困扰着基本养老保险基金投资的最为重大的问题之一。”
目前的相关规定散见于人社部、财政部、审计署等部门规章中，国家层面上的法律只存在于社会保险法、劳动法、证券法等法律中，对于基本养老保险基金的投资管理，这些法律通常只有原则性的规定。
2014年11月，国务院法制办就《全国社会保障基金条例》向社会公开征求意见，比起之前的“暂行条例”，立法提升了一个高度，这是国务院对已运行了14年之久的全国社会保障基金作出的全方面规范。
郑秉文认为，近年来国家重要文件中“推进社保基金投资运营和拓宽投资渠道”等提法虽已司空见惯，但在理论上，中央建立专业机构进行集中投资与现行政策的冲突问题仍未解决。
因此，他建议，投资体制改革，应立法先行，国务院制定《中国基本养老保险基金投资管理条例》应尽早提到案头。
房连泉提出，基本养老保险基金投资管理条例的制定可参考全国社保基金管理办法和企业年金管理办法，核心内容是三个“统一”，即统一基金的治理机构、统一基金的投资政策和统一基金投资的评估标准。
早在2012年时，人社部即表示按照国务院指示，正会同有关部门继续对养老保险基金的投资运营模式、管理机制、政策措施进行深入研究，抓紧制定基本养老基金投资运营管理办法。
不过，截至目前，尚未有该办法出台的相关消息。（转）
